دکتر حسن محسنی*
پرسش‌هایی درباره پیش نویس آیین نامه پیشنهادی برای لایحه قانون استقلال کانون وکلا دادگستری که از سوی معاونت محترم حقوقی قوه قضاییه مطرح شده که برخی علاقه دارند پاسخ آن را بررسی کنند:
۱. - در ماده ۲۲ لایحه قانونی استقلال کانون وکلا دادگستری، میان «تنظیم» و «تصویب» آیین نامه تمایز ایجاد شده است. اولی وظیفة کانون وکلای دادگستری و دومی اقدام وزیر دادگستری است. با عنایت به استقلال کانون وکلا ممکن است این پرسش طرح شود که چرا مقنن مقام تصویب‌کننده را وزیر دادگستری قرار داده است؟
علت دو امر بوده است:
یکی این که کانون وکلا به لحاظ استقلال که خودسامانی و خودآیینی مصداق ان است می‌تواند هرگونه مقرراتی درباره سازمان و ساختار درونی خود وضع و تصویب نماید مانند آیین نامه نحوه تشکیل جلسات هیات مدیره یا آیین نامه اداره فلان مدیریت یا فلان دفتر، اما آنگاه که مقررات کانون وکلا درباره حقوق عامه وکلا است مانند مقررات انتخابات، ترفیع، کارآموزی و پروانه وکالت و به ویژه طرز رسیدگی به تخلفات و انواع تخلف که مورد اخیر با حقوق موکلان و دادگستری مرتبط می‌شود، برای برخورداری از آثار الزام آور عمومی و پایش‌های حقوقی، نیاز به دخالت مقام عمومی (در این جا وزیر دادگستری) به عنوان عضوی از اعضای هیات وزیران دارد.
در نتیجه موضوع و هدف این دخالت صرفا دادن قوه عمومی به مقرراتی است که کانون وکلا تنظیم نموده است و به هیچ روی موید امکان وضع قواعد، راسا، از سوی وزارت دادگستری برای کانون وکلای دادگستری نیست. عبارات قانونگذار در مادة ۲۲ لایحه قانونی استقلال کانون وکلا که بیان می‌دارد «پس از تصویب وزیر دادگستری به موقع اجرا گذاشته می¬شود» نیز به همین معنا است.
دوم این که با عطف توجه به موضع مقنن در تبصره مادة ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۰ و به عکس آن، دخالت دولت در تصویب این قبیل آیین نامه¬ها، به جهت دخالت همین قدرت عمومی با نمایندگی وزیر دادگستری، قابلیت نظارت‌پذیری در دیوان عدالت اداری را فراهم می¬آورد که آن هم یکی از حقوق اساسی مردم (به عنوان اداره شونده در مقابل دولت به عنوان اداره کننده)، برابر اصل ۱۷۳ قانون اساسی است.
بر این بنیاد، وقتی به موضوع حکم مقنن در مادة ۲۲ قبلا با تنظیم و تصویب آیین نامه عمل شده و کانون وکلا دست به تنظیم آیین نامه‌ای جدیدی برای موارد فوق نزده، موضوعی برای تصویب و به طریق اولی تنظیم و پیشنهاد از سوی قوه قضاییه وجود نخواهد داشت.
۲. - برخی می‌پرسند مقصود از وزیر دادگستری در نظم حقوقی کنونی با توجه به قانون اساسی کیست؟.
روشن است که وزیر دادگستری همان عضو هیات وزیران است که برابر اصل ۱۶۰ قانون اساسی، رئیس قوه قضاییه وی را به رئیس جمهور پیشنهاد می‌کند و مجلس شورای اسلامی به او رای اعتماد می‌دهد. برابر همین اصل وزیر دادگستری یکی از وزرا است و عالی‌ترین مقام اجرایی وزارتخانه مربوط است.
به باور اینجانب امور مربوط به کانون وکلا به دو علت همچنان از اموری است که اگر مقوله ضرورت تنظیم و تصویب به تشخیص کانون وکلا به عنوان مقام تنظیم باقی باشد، وزیر دادگستری می¬تواند دربارة آن برابر لایحه قانونی استقلال کانون وکلا عمل کند:
مقدمتا باید معروض داشت که اگر در چندین سال اخیر می‌بینیم که چند مورد آیین نامه یا اصلاح آیین نامه به تصویب ریاست محترم قوه قضاییه رسیده، به معنای آن نیست که قوه قضاییه اختیار این کار را دارد و از این رویه‌ها نمی‌شود حکمی استخراج کرد که بر بنیاد آن بتوان سرنوشت قدیمی‌ترین نهاد مدنی کشور و وکلای دادگستری به تغییر داد.
این به اصطلاح تغییر اگر هم موجب نفی استقلال نباشد باز بیرون از اختیارات قوه قضاییه است از این رو، فقط قانونگذار می‌تواند در این باره حکم کند یا این که برابر حکم مقنن در مادة ۲۲ مرقوم کانون وکلا صلاحیت تنظیم آیین نامه را دارد. به بیان دیگر، تا مقدمه یک امر (تنظیم) فراهم نشود موخره (تصویب) بی معناست خواه این کار را وزیر دادگستری انجام دهد و خواه قوه قضاییه.
اما از جهت پاسخ به این سوال خاظر نشان می‌سازد:
یکی این که امور کانون وکلا از اموری است که اصطلاحا از امور خارج از «مسئولیت‌های قوه قضاییه» (اصل ۱۵۷) و «وظایف رئیس قوه قضاییه» (اصل ۱۵۸) و چیزی شبیه «امور غیرقضات» (اصل ۱۶۰) است (در مورد اخیر، البته بی آن که از ریاست محترم قوه به وزیر دادگستری تفویض شده باشد).
از جهت رابطه میان وزیر دادگستری و قوة قضاییه، برابر نظریة شمارة ۴۲۱ مورخ ۱۱/۹/۱۳۵۹ شورای نگهبان قانون اساسی «وظیفه وزیر دادگستری برقراری رابطه بین قوه قضائیه با قوه مجریه و مقننه است و عهده‌دار مسئولیت این وظیفه و وظائف مشترک با هیئت وزیران می‌باشد و در امور تشکیلاتی دادگستری مانند اداره امور مالی، کارگزینی، خدمات و پزشکی قانونی، وظیفه و مسئولیتی ندارد و این امور به عهده شورای عالی قضائی می‌باشد» بنابراین، در غیر «امور تشکیلاتی دادگستری» اختیارات قانونی وی، از جمله اختیار تصویب موضوع مادة ۲۲ لایحه قانونی استقلال کانون وکلا، به قوت خود باقی است.
همچنین، برابر شماره۹۰/۳۰/۴۶۱۸۵ مورخ ۲۸/۱۲/۱۳۹۰ شورای نگهبان قانون اساسی «بدیهی است رئیس قوه قضائیه نمی‌تواند برای دستگاه‌های خارج از این قوه آئین‌نامه وضع نماید، اما می‌تواند در حدود اختیارات مذکور در قانون اساسی، آئین‌نامه تصویب کند، در این صورت آئین‌نامه مصوب ایشان برای همه دستگاه‌ها لازم‌الاتباع است» و کانون وکلا نیز به حکایت اصول ۱۵۶، ۱۵۷، ۱۵۸ قانون اساسی و لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری از قوة قضاییه بیرون است و نه تنها مشمول قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ نیست بلکه در «قانون فهرست نهاد‌ها و مؤسسات عمومی غیر دولتی» مصوب سال ۱۳۷۳ نیز نامی از آن نیامده است تا کمترین شبهه‌ای دربارة وابستگی امور آن به وزارت دادگستری یا قوه قضاییه از جهت اداری و اجرایی، افکندنی باشد.
دوم این که نظر به این که اجرای اختیارات قانونی، به خلاف اختیارات قراردادی و اختیاراتی که در حوزه حقوق خصوصی (نظم خصوصی) مقرر شده‌اند، به جهت وابستگی به حقوق و منافع عمومی، قائم به شخص صاحب اختیار قانونی است و اصطلاحا بالمباشره می‌باشد و نمی‌توان آن را، جز به حکم قانون، به دیگری واگذار کرد و نظر به این که هیچ یک از قوانین سال ۱۳۷۱ و ۱۳۷۸ درباره اختیارات وزیر دادگستری و قانون سال ۱۳۹۴ دربارة قانون نحوه اجرای قسمتی از اصل یکصد و شصتم (۱۶۰) قانون اساسی، کمترین اشاره‌ای به واگذاری وظایف قانونی وزیر دادگستری در قبال کانون وکلای دادگستری یا امور راجع به وکلای دادگستری، به رئیس قوة قضاییه ندارد، این سخن که اختیارات وزیر دادگستری در مادة ۲۲ لایحه قانونی استقلال کانون وکلا دادگستری به قوة قضاییه واگذار شده پذیرفتنی نیست چرا که برابر تبصرة ماده ۲ قانون نحوة اجرای قسمتی از اصل ۱۶۰ قانون اساسی «اختیارات مندرج در این ماده [یعنی ماده ۲]مانع از اعمال وظایف و اختیارات قانونی رئیس قوه قضاییه نیست» و در این ماده هیچ اشاره‌ای به امور وکلا یا کانون وکلای دادگستری نشده است. همچنین، وظایف وزیر دادگستری در قبال کانون¬های وکلا وظایفی هستند که قانون به وزیر دادگستری محول نموده و خصیصیة حقوق عمومی، به شرح بالا، موجب این واگذاری بوده و نمی‌توان آن را از وظایفی دانست که بالاصاله جزو وظایف ریاست محترم قوه قضاییه بوده که، چون وی به وزیر دادگستری تفویض نموده، برابر ماده ۶ همان قانون، «تفویض اختیارات مذکور باعث سلب اختیارات رئیس قوه نسبت به آن امور نمی‌باشد».
بر این اساس، بی توجهی به حکم ماده ۲۲ لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری چه در تنظیم و چه در تصویب نه فقط نقض حکم مقن در ماده ۲۲ است بلکه به باور اینجانب نقض احکام قانون اساسی دربارة وظایف قوه قضاییه و وزارت دادگستری خواهد بود و بایسته است از ان دوری شود.
*عضو هیات علمی دانشکدة حقوق و علوم سیاسی، دانشگاه تهران
۱. - در ماده ۲۲ لایحه قانونی استقلال کانون وکلا دادگستری، میان «تنظیم» و «تصویب» آیین نامه تمایز ایجاد شده است. اولی وظیفة کانون وکلای دادگستری و دومی اقدام وزیر دادگستری است. با عنایت به استقلال کانون وکلا ممکن است این پرسش طرح شود که چرا مقنن مقام تصویب‌کننده را وزیر دادگستری قرار داده است؟
علت دو امر بوده است:
یکی این که کانون وکلا به لحاظ استقلال که خودسامانی و خودآیینی مصداق ان است می‌تواند هرگونه مقرراتی درباره سازمان و ساختار درونی خود وضع و تصویب نماید مانند آیین نامه نحوه تشکیل جلسات هیات مدیره یا آیین نامه اداره فلان مدیریت یا فلان دفتر، اما آنگاه که مقررات کانون وکلا درباره حقوق عامه وکلا است مانند مقررات انتخابات، ترفیع، کارآموزی و پروانه وکالت و به ویژه طرز رسیدگی به تخلفات و انواع تخلف که مورد اخیر با حقوق موکلان و دادگستری مرتبط می‌شود، برای برخورداری از آثار الزام آور عمومی و پایش‌های حقوقی، نیاز به دخالت مقام عمومی (در این جا وزیر دادگستری) به عنوان عضوی از اعضای هیات وزیران دارد.
در نتیجه موضوع و هدف این دخالت صرفا دادن قوه عمومی به مقرراتی است که کانون وکلا تنظیم نموده است و به هیچ روی موید امکان وضع قواعد، راسا، از سوی وزارت دادگستری برای کانون وکلای دادگستری نیست. عبارات قانونگذار در مادة ۲۲ لایحه قانونی استقلال کانون وکلا که بیان می‌دارد «پس از تصویب وزیر دادگستری به موقع اجرا گذاشته می¬شود» نیز به همین معنا است.
دوم این که با عطف توجه به موضع مقنن در تبصره مادة ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۰ و به عکس آن، دخالت دولت در تصویب این قبیل آیین نامه¬ها، به جهت دخالت همین قدرت عمومی با نمایندگی وزیر دادگستری، قابلیت نظارت‌پذیری در دیوان عدالت اداری را فراهم می¬آورد که آن هم یکی از حقوق اساسی مردم (به عنوان اداره شونده در مقابل دولت به عنوان اداره کننده)، برابر اصل ۱۷۳ قانون اساسی است.
بر این بنیاد، وقتی به موضوع حکم مقنن در مادة ۲۲ قبلا با تنظیم و تصویب آیین نامه عمل شده و کانون وکلا دست به تنظیم آیین نامه‌ای جدیدی برای موارد فوق نزده، موضوعی برای تصویب و به طریق اولی تنظیم و پیشنهاد از سوی قوه قضاییه وجود نخواهد داشت.
۲. - برخی می‌پرسند مقصود از وزیر دادگستری در نظم حقوقی کنونی با توجه به قانون اساسی کیست؟.
روشن است که وزیر دادگستری همان عضو هیات وزیران است که برابر اصل ۱۶۰ قانون اساسی، رئیس قوه قضاییه وی را به رئیس جمهور پیشنهاد می‌کند و مجلس شورای اسلامی به او رای اعتماد می‌دهد. برابر همین اصل وزیر دادگستری یکی از وزرا است و عالی‌ترین مقام اجرایی وزارتخانه مربوط است.
به باور اینجانب امور مربوط به کانون وکلا به دو علت همچنان از اموری است که اگر مقوله ضرورت تنظیم و تصویب به تشخیص کانون وکلا به عنوان مقام تنظیم باقی باشد، وزیر دادگستری می¬تواند دربارة آن برابر لایحه قانونی استقلال کانون وکلا عمل کند:
مقدمتا باید معروض داشت که اگر در چندین سال اخیر می‌بینیم که چند مورد آیین نامه یا اصلاح آیین نامه به تصویب ریاست محترم قوه قضاییه رسیده، به معنای آن نیست که قوه قضاییه اختیار این کار را دارد و از این رویه‌ها نمی‌شود حکمی استخراج کرد که بر بنیاد آن بتوان سرنوشت قدیمی‌ترین نهاد مدنی کشور و وکلای دادگستری به تغییر داد.
این به اصطلاح تغییر اگر هم موجب نفی استقلال نباشد باز بیرون از اختیارات قوه قضاییه است از این رو، فقط قانونگذار می‌تواند در این باره حکم کند یا این که برابر حکم مقنن در مادة ۲۲ مرقوم کانون وکلا صلاحیت تنظیم آیین نامه را دارد. به بیان دیگر، تا مقدمه یک امر (تنظیم) فراهم نشود موخره (تصویب) بی معناست خواه این کار را وزیر دادگستری انجام دهد و خواه قوه قضاییه.
اما از جهت پاسخ به این سوال خاظر نشان می‌سازد:
یکی این که امور کانون وکلا از اموری است که اصطلاحا از امور خارج از «مسئولیت‌های قوه قضاییه» (اصل ۱۵۷) و «وظایف رئیس قوه قضاییه» (اصل ۱۵۸) و چیزی شبیه «امور غیرقضات» (اصل ۱۶۰) است (در مورد اخیر، البته بی آن که از ریاست محترم قوه به وزیر دادگستری تفویض شده باشد).
از جهت رابطه میان وزیر دادگستری و قوة قضاییه، برابر نظریة شمارة ۴۲۱ مورخ ۱۱/۹/۱۳۵۹ شورای نگهبان قانون اساسی «وظیفه وزیر دادگستری برقراری رابطه بین قوه قضائیه با قوه مجریه و مقننه است و عهده‌دار مسئولیت این وظیفه و وظائف مشترک با هیئت وزیران می‌باشد و در امور تشکیلاتی دادگستری مانند اداره امور مالی، کارگزینی، خدمات و پزشکی قانونی، وظیفه و مسئولیتی ندارد و این امور به عهده شورای عالی قضائی می‌باشد» بنابراین، در غیر «امور تشکیلاتی دادگستری» اختیارات قانونی وی، از جمله اختیار تصویب موضوع مادة ۲۲ لایحه قانونی استقلال کانون وکلا، به قوت خود باقی است.
همچنین، برابر شماره۹۰/۳۰/۴۶۱۸۵ مورخ ۲۸/۱۲/۱۳۹۰ شورای نگهبان قانون اساسی «بدیهی است رئیس قوه قضائیه نمی‌تواند برای دستگاه‌های خارج از این قوه آئین‌نامه وضع نماید، اما می‌تواند در حدود اختیارات مذکور در قانون اساسی، آئین‌نامه تصویب کند، در این صورت آئین‌نامه مصوب ایشان برای همه دستگاه‌ها لازم‌الاتباع است» و کانون وکلا نیز به حکایت اصول ۱۵۶، ۱۵۷، ۱۵۸ قانون اساسی و لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری از قوة قضاییه بیرون است و نه تنها مشمول قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ نیست بلکه در «قانون فهرست نهاد‌ها و مؤسسات عمومی غیر دولتی» مصوب سال ۱۳۷۳ نیز نامی از آن نیامده است تا کمترین شبهه‌ای دربارة وابستگی امور آن به وزارت دادگستری یا قوه قضاییه از جهت اداری و اجرایی، افکندنی باشد.
دوم این که نظر به این که اجرای اختیارات قانونی، به خلاف اختیارات قراردادی و اختیاراتی که در حوزه حقوق خصوصی (نظم خصوصی) مقرر شده‌اند، به جهت وابستگی به حقوق و منافع عمومی، قائم به شخص صاحب اختیار قانونی است و اصطلاحا بالمباشره می‌باشد و نمی‌توان آن را، جز به حکم قانون، به دیگری واگذار کرد و نظر به این که هیچ یک از قوانین سال ۱۳۷۱ و ۱۳۷۸ درباره اختیارات وزیر دادگستری و قانون سال ۱۳۹۴ دربارة قانون نحوه اجرای قسمتی از اصل یکصد و شصتم (۱۶۰) قانون اساسی، کمترین اشاره‌ای به واگذاری وظایف قانونی وزیر دادگستری در قبال کانون وکلای دادگستری یا امور راجع به وکلای دادگستری، به رئیس قوة قضاییه ندارد، این سخن که اختیارات وزیر دادگستری در مادة ۲۲ لایحه قانونی استقلال کانون وکلا دادگستری به قوة قضاییه واگذار شده پذیرفتنی نیست چرا که برابر تبصرة ماده ۲ قانون نحوة اجرای قسمتی از اصل ۱۶۰ قانون اساسی «اختیارات مندرج در این ماده [یعنی ماده ۲]مانع از اعمال وظایف و اختیارات قانونی رئیس قوه قضاییه نیست» و در این ماده هیچ اشاره‌ای به امور وکلا یا کانون وکلای دادگستری نشده است. همچنین، وظایف وزیر دادگستری در قبال کانون¬های وکلا وظایفی هستند که قانون به وزیر دادگستری محول نموده و خصیصیة حقوق عمومی، به شرح بالا، موجب این واگذاری بوده و نمی‌توان آن را از وظایفی دانست که بالاصاله جزو وظایف ریاست محترم قوه قضاییه بوده که، چون وی به وزیر دادگستری تفویض نموده، برابر ماده ۶ همان قانون، «تفویض اختیارات مذکور باعث سلب اختیارات رئیس قوه نسبت به آن امور نمی‌باشد».
بر این اساس، بی توجهی به حکم ماده ۲۲ لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری چه در تنظیم و چه در تصویب نه فقط نقض حکم مقن در ماده ۲۲ است بلکه به باور اینجانب نقض احکام قانون اساسی دربارة وظایف قوه قضاییه و وزارت دادگستری خواهد بود و بایسته است از ان دوری شود.
*عضو هیات علمی دانشکدة حقوق و علوم سیاسی، دانشگاه تهران
